Una reforma que fortalece al Banco Central

El Poder Ejecutivo envió al Congreso, a fines de julio, un proyecto de reforma de la Carta Orgánica del Banco Central que representa el intento más serio en décadas de dotar de contenido real a...

El Poder Ejecutivo envió al Congreso, a fines de julio, un proyecto de reforma de la Carta Orgánica del Banco Central que representa el intento más serio en décadas de dotar de contenido real a una palabra que solemos repetir sin cumplir: independencia. La iniciativa avanza sobre los dos frentes que verdaderamente importan —el monetario y el institucional— y, en ambos, fortalece la autonomía de la autoridad monetaria. Conviene decirlo con claridad: es una buena noticia.

Que la independencia importa no es una intuición, sino una de las conclusiones más firmes de la teoría económica moderna. Se sabe, desde hace décadas, que un gobierno que controla la emisión termina casi siempre cediendo a la tentación de usarla —el problema de la llamada inconsistencia temporal de la política monetaria—, generando inflación sin crecimiento. Delegar esa política en una autoridad independiente y comprometida con la estabilidad de precios atenúa ese sesgo, y la evidencia comparada es contundente: los países con bancos centrales más independientes exhibieron, en promedio, una inflación más baja sin sacrificar actividad. La independencia, en definitiva, es lo que le da credibilidad a la promesa de estabilidad.

El frente monetario es el más comentado del proyecto, y con razón. Hoy la Carta Orgánica deja abiertas varias vías por las que el Banco termina financiando al Tesoro: los adelantos transitorios, el giro de utilidades y la entrega de letras intransferibles a cambio de reservas. La reforma las clausura de raíz. Prohíbe de manera total la asistencia financiera —directa o indirecta— al Tesoro, las provincias y los municipios; elimina los adelantos transitorios; impide transferir al fisco las ganancias derivadas de variaciones cambiarias u operaciones financieras; y suprime el mecanismo por el cual el Tesoro entregaba al Banco una letra intransferible para llevarse las reservas, práctica que erosionó el patrimonio de la institución durante años. En paralelo, devuelve al Banco un objetivo único y nítido —preservar el valor de la moneda— en lugar del mandato múltiple que se le había incorporado en 2012. Es, en los hechos, poner llave a la puerta por la que se cuela la inflación fabricada para pagar el déficit. Como nota de color, vale recordar el caso extremo en la materia: Chile llevó esa misma prohibición de financiar el gasto público al rango constitucional en 1980, un modelo que más de un economista evoca con admiración.

La discusión, además, tiene raíz constitucional. La Constitución le encomienda al Congreso “establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda” (artículo 75, inciso 6): la moneda es una cuestión de Estado, no una herramienta del gobierno de turno. Y si bien el presidente es el “responsable político de la administración general del país” (artículo 99, inciso 1), el Banco Central es un organismo autónomo que no debiera recibir órdenes de parte del Poder Ejecutivo sobre la política monetaria. Toda la reforma gira, en el fondo, en torno a una pregunta simple: ¿el Banco Central debe obedecer al presidente o debe ser autónomo?

Por eso el aporte quizá más valioso de la reforma está en el otro frente, el institucional, que la historia argentina enseñó a no descuidar y que, hasta ahora, había quedado sin resolver. Para dimensionarlo conviene mirar cómo se designan y remueven a las autoridades del Banco. Desde la Carta Orgánica de 1992 (Ley 24.144), el presidente, el vicepresidente y los directores son designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, por seis años. Para su remoción, en cambio, la ley se conformó con una garantía tenue: tratándose de “mala conducta o incumplimiento de los deberes de funcionario público”, bastaba con el “previo consejo de una comisión del Honorable Congreso” —un dictamen no vinculante—, mientras que la decisión final quedaba, de hecho, en manos del propio Ejecutivo. La reforma de 2012 (Ley 26.739), que introdujo cambios significativos en los objetivos del Banco, en el uso de las reservas y en los adelantos al Tesoro, no modificó ese esquema: la designación y la remoción siguieron exactamente igual. Es decir que, durante más de treinta años, la suerte de la autoridad monetaria dependió, en lo esencial, de la voluntad del gobierno de turno. Y hubo algo más: la Carta Orgánica de 1992 disponía que el Banco debía cumplir su misión “con independencia del Poder Ejecutivo”; la reforma de 2012 borró esa frase y la reemplazó por su opuesta: el Banco pasaría a actuar “en el marco de las políticas establecidas por el gobierno nacional”. Con una sola línea, la independencia dejó de estar escrita.

El proyecto establece que los integrantes del directorio solo podrán ser removidos por causales taxativamente establecidas en la ley y previa aprobación del Congreso, que deberá avalar la destitución por una mayoría de dos tercios en ambas cámaras

El costo de esa debilidad quedó a la vista en 2010, en un episodio que me tocó vivir de cerca, como abogado, en la defensa de la independencia del Banco Central. Cuando el entonces presidente del Banco Central Martín Redrado se resistió a transferir de inmediato reservas al llamado Fondo del Bicentenario, el Poder Ejecutivo dispuso su remoción por decreto, invocando “mala conducta” e “incumplimiento de los deberes de funcionario público”. El episodio fue doblemente ilustrativo. Por un lado, ni siquiera se respetó el tenue procedimiento vigente: el decreto exceptuó expresamente el trámite del artículo 9º de la Carta Orgánica, apartándose del consejo previo que la ley reclamaba, y fue la Justicia la que debió reponer al funcionario en su cargo. Pero, por otro lado —y esto es lo decisivo—, aun cuando ese procedimiento se hubiera cumplido, no habría alcanzado: un consejo no vinculante de una comisión parlamentaria jamás pudo ser un dique frente a un Ejecutivo decidido a remover. La garantía era nominal antes que real. El problema, entonces, no fue solo que se violó la ley; fue que la ley, tal como estaba, ofrecía una protección insuficiente.

Es precisamente ese vacío el que la reforma viene a llenar, y por eso merece respaldo. El proyecto establece que los integrantes del directorio solo podrán ser removidos por causales taxativamente establecidas en la ley y previa aprobación del Congreso, que deberá avalar la destitución por una mayoría de dos tercios en ambas cámaras. La diferencia con el régimen actual es cualitativa: la decisión unilateral y discrecional que el Poder Ejecutivo hoy tiene, que sólo requiere previo dictamen no vinculante, no bastaría, dado que, de aprobarse el proyecto, se exigirá una decisión del presidente fundada en razones taxativas que además cuente con autorización de una importante mayoría parlamentaria especial. Ningún gobierno podrá, por sí solo, desplazar al presidente del Banco Central por no acatar una instrucción que la ley le prohíbe impartir. A ello se suma otra pieza que apunta en la misma dirección: la eliminación de la presencia permanente del ministro de Economía, o su representante, en su seno. Es, en conjunto, un blindaje que la autonomía argentina nunca había tenido.

La comparación internacional respalda el rumbo. En Estados Unidos, donde la Reserva Federal es el paradigma del banco central independiente, esa independencia se apoya menos en una cláusula aislada que en una densa trama de reglas, prácticas y consensos sostenidos en el tiempo. Perú ofrece, más cerca, un ejemplo elocuente: su Constitución reconoce que el Banco Central “tiene autonomía dentro del marco de su Ley Orgánica”, autonomía que se respetó con constancia y que ha permitido décadas de inflación baja a pesar de los cambios políticos abruptos. En ambos casos, una arquitectura legal sólida fue la base sobre la que se edificó la credibilidad. La reforma argentina se inscribe, por fin, en esa buena tradición.

El proyecto en debate fortalece la independencia del Banco Central, y lo hace justamente allí donde la experiencia demostró que hacía falta. Prohibir el financiamiento al fisco y exigir dos tercios del Congreso para remover a sus autoridades no son gestos declarativos: son los cimientos de una autonomía que, esta vez, aspira a durar más que un gobierno. Bienvenida sea.